马来西亚教育体制的素质，从小学至大学各个阶段，可以用八个字来概括评论：“教育普及，素质低落”。论普及程度，小学和中学已是十二年义务教育，高等教育也达到机会遍布的情况，若论教育品质则处于全球中下位置。

不过，我国高等教育之发展不失特殊和弔诡意义，它虽然在水平和素质上并无卓越之处，政府却刻意将其打造成本区域的高等教育中心，政策初衷不在于推动知识和科技的进步，而是让教育产业成为经济领域的一环，不意竟然还有一定成效，使我国成为东南亚内高等教育最具自由化和商品化的一员。尽管如此，由于体制和方向上问题丛生，高教发展充满危机和困局，对人才素质和产业升级的负面效果已经浮现，为国家竞争力带来莫大影响。

研究过大学发展的政治学者丁学良指出，人类过去一千年历史说明，哪里有世界一流大学的兴起，哪里就有世界一流国家的崛起。当今科技与经济快速变化，“如果一个国家没有一流大学的智力支持，不能源源不断地提供新观念和知识，这样的国家就只能在世界分工体系里处于下等或中下等的位置。”（丁学良， 2004）

姑且不论马来西亚有无可能出现一流大学，就现代大学的功能而言，我国的大学与现代综合型大学应有的理念和功能，都还有一段距离。西方综合型大学由三个部分组成，一是优质的教学，以教化国民心灵；二是卓越的研究，以探索知识和智力；三是专业的训练，以满足社会需求。要达到以上功能，一所大学在精神和气质上就必须做到开放包容，自由宽阔，实现宇宙之美。我国的大学，还远远做不到。

马来西亚现代大学的肇建有六十余年历史，但至今未能建设起一两所在本区域内备受尊重的大学。综观而言，我国高等教育深受两个问题困扰，一是大学种族化，二是大学市场化，导致学术生态和教育质量面容模糊。近年政府意识到两者危害至深，有意匡正，但恶质的结构性传统不易铲除，既得利益也根深柢固。未来若不能摆脱这两个干扰，将继续在中低水平之间徘徊浮沉，难望卓越成就。

我国高等教育史几乎与亚洲主要国家同步开始，但现代大学的建立，却起步较慢。英殖民政府早于 1905 年就在新加坡设立英王爱德华七世医学院（King Edward VII College of Medicine），1928 年又成立了莱佛士学院（Raﬄes College）。

当局在二战后成立 Carr-Saunders 委员会，评估高教发展，同意在这两所学院的基础上，成立马来亚大学。1949 年马大成立，校址设在新加坡，十年后另在吉隆坡设立第二校园。不过，两地政府后来认为，有必要把马大两个校园独立分家，于是 1962 年 1 月 1 月新的马来亚大学在吉隆坡成立，新加坡校园则改称新加坡大学。由此可见，在马来半岛上现代意义的大学要迟至 1950 年代末才出现。

早期的马来亚大学，如同英殖民政府设立的香港大学一样，精英导向，培养少数社会治理所需的技术人才和行政官僚，不以研究学术和钻研知识为目的。由于招生名额少，受录取者多为优秀尖子，教授虽不偏重研究，但学风优良，校园维持英式传统，崇尚自由宽容。

但是，马来西亚独立后日渐面临社经矛盾、贫富悬殊和族群冲突，校园外的社会动荡不可能不波及大学氛围，最终影响到高等教育走向。最大的冲击来自 1960 年代后期的学生运动与五一三族群冲突。1969 年全国大选期间，马来族学生在各地巡回演讲，在群众大会上批评联盟政府的政经方向。大选后吉隆坡爆发五一三族群暴动，首相东姑阿都拉曼被迫下野，巫统少壮派领袖拉萨在 1971 年制定“新经济政策”，为建国策略和教育政策带来巨变。

新经济政策最核心的目标，就是解决马来人的贫穷与社经状况低落，确保马来人在国家政经体制各个关键位置的支配地位，巫统的少壮势力主张保障马来人的大学教育机会。为此大学的种族化风潮随之开启。

在新经济政策之前，马来人大学生人数甚少，政府为扭转非华人学生偏低现象，从 1960 年代中后期开始，逐步采取两个步骤增加马来裔大学生人数。首先是增设大学，在 1969 年创办理科大学，1970 年成立以马来文教学的国立大学，同时把一些历史悠久的技术学院升格为大学，例如沙登农学院在 1973 年升格为农业大学（今博特拉大学前身），1975 年国家工艺学院升格为工艺大学。

第二个步骤，则是变更大学的教学语言，从英文改为马来文和英文双语教学，让马来文中学毕业生可以顺利衔接大学教育。政府根据《马吉报告书》建议，大学不以学业成绩为标准，按种族的人口比例作为收生根据，从 1971 年起实行种族配额（quota system，俗称固打制）。结果马来亚大学的华人学生从原本占七成之多，进入 1970 年代后逐渐减至三成左右，马来族学生则大量增加。

原本根据种族配额的协议，本地大学的马来人与非马来人比例是 55 : 45，通常马来人都超过 55% 的比例。其中一个原因是，政府把出国留学的非马来人，也算在大学就读人数中，故需要增加马来人的入学人数。据第三、四、五大马计划的资料，1970 年马来大专学生占 53.7%，1975 年是 71.3%，1980 年为 73.3%，1985 年则是 75.5%。

虽然马来人大学生骤增，但他们就读的科系却偏向马来研究、回教研究等文科，而理科和工科的人数甚少，令政府颇为担心。根据《马吉报告书》的资料，1970 年本地大学毕业的 493名理科生中，马来人只有 22 名；71 名工程科系毕业生中，只有1 位马来人；49 名农科毕业生中，马来人占 15 位；而 67 名医科毕业生中，马来人仅有 4 位。

政府认为，如果任由马来人选读科系不平衡的现象发展下去，不只妨碍马来人的技术和工艺能力，也会影响新经济政策下马来人在各领域的主导地位。为此，政府也力求各科系的马来族人数，都符合族群配额。

种族政策斫伤大学素质

国立大学不按成绩择优收生，必然对教育素质造成致命的打击，这种恶果慢慢浮现。首先，大学收生门槛降低，在教学和考试上也得降低要求，但对学术水平最大的伤害，则是学术人员的遴聘和职等升迁，也受种族因素干扰，近亲繁殖屡见不鲜，损害专业尊严和引致人才出走。由于授课语言逐步改用马来文，不利于国际交流与发表，教材和读本的马来文翻译本也跟不上需求。加上学术规范尚未健全，学术风气惰怠不彰，逐渐难以跟国际前沿互动。

据统计，马来亚大学在 1999 年至 2009 年的十年内，在 SCI和 SSCI 学术期刊上发表的论文为 3,440 篇，仅为香港科技大学的三分之一左右，后者同期发表论文 10,400 篇。可是香港科技大学拥有大约 400 名学术人员，而马来亚大学 2008 年的学术人员则是 1,918 名。（Hena and Poh, 2011）

在治理和行政上国立大学日益种族化，以及随之而来的政治化，导致非学术因素的干扰益发严重。校长由官方任命，任期 3年，但流动性高。1962 年至 2010 年，新加坡国立大学共有 5 位校长，都由知名学者出任，同一时期马来亚大学则有 10 位校长，当中不全是有名望学者，包括两位非学术性的高级公务员，其中数人只任 3 年，有两位连一个任期都没有做完。委任国立大学校长也有种族和政治考量，没有出现过华裔的大学校长。

政府一方面用种族配额压缩非土著的入学机会，另一方面则增设马来人专属的大专学府，形成教育上的种族隔离。玛拉工艺大学（UiTM）履行了这个政治功能，该校只录取土著，前身是乡村与工业发展局（RIDA）的职业训练中心，后改称玛拉学院，是土著人民信托局（MARA）的单位，1999 年升格为大学。

论学生人数和校园规模，该校可称为全国最大的大学，除了莎亚南总校外，还在各州共设有 13 个分校和 21 个卫星校区（satellite campuses），2015 年的学生人数近 17 万人。前雪州州务大臣卡立在 2008 年建议开放 10% 学额招收非土著，很快遭到反对。

其他机制上也出现种族隔离安排，如教育部所设的寄宿中学，以裁培马来学生进入大学理工科为目的，不开放给非马来人。国立大学另设立大学预科班（matriculation），只偏重招收马来人报读，造成大学收生轨道不一致。

国立大学掀起种族化风潮，形成机会不平等现象，马上对社会的集体心理产生冲击。首当其冲是华人社会，既感受强烈的升学压力，也对社会流动受阻而沮丧。种族矛盾没有因扩大马来人的入学名额而得到舒解，反而激化族群之间的心结，影响一部分非土著的国家认同。1970 年代出现独立后第一波中产精英移民潮，以华人占多。许多马来人以种族配额进入大学，却没有增加他们的信心和竞争力，高等教育的机会偏差和不平等，最后转化为政治力的矛盾。

1970 年代初的学生运动，对高等教育的影响是多面的，事后政府延缓国立大学的发展步伐。第六间大学北方大学，迟至1984 年才成立，且设在远离首都的吉打州新笃。但是，随着1980 年代我国进入工业化发展，吸引外资前来，开始感受到人力资源匮乏，尤其在专业和技术领域缺乏人才。

本地大学经历十余年的种族化氛围，校风丕变，学术水平明显下滑，学额也不足以应付人口增长需求，政府开始寻求因应策略。政府在 1990 年代加速建立国立大学，目前已达 20 间，但种族化政策没有改变，另一方面则是新辟途径，推动私立教育和市场化，使马来西亚高等教育迎向新局面和新冲击。

高教的商业化与产业化

根据联合国教科文组织 2005 年的数据，马来西亚只有29.9% 人口有大专学历，相对新加坡的 46% 和泰国的 41% 都来得低，比起韩国 89% 更是距离甚远。高学历人口多寡，对经济和科技水平有直接影响。1970 年时韩国的人均收入还落后于马来西亚，但 2005 年韩国的人均收入已经是马来西亚的三倍多。（IMF，2009）

80 年代大部分非土著出国接受大学教育，为政府带来莫大的政治压力，加上 1985-86 年经济不景，留学支出造成大量外汇流失，因此马哈迪政府开始让高等教育松绑。但他的松绑是以当时西方风行的新自由主义去解决问题，运用市场和社会去满足高教的需求，而不是由国家大力承担。在政策论述上则以高等教育的自由化和私营化为名，试图由社会力协助国家填补角色。在政治上，也以此解决非土著对大学教育的焦虑与渴望。

事实上，我国自独立后就有私立院校存在，但主要是提供基础的职业训练，如会计、秘书、电子等课程。早期我国受英国传统影响，高等教育向来由国家主导，加上族群和语言分歧等因素，不轻易由社会力量介入。华人社会在 1970-80 年代曾要求创办华文大学，以违宪为由遭拒绝。1980 年代中后期，政府逐渐开放私立学院开办文凭和双联课程，以营利为导向的私立学院才蔚为风气，初期这些私校多为华人资本，采英文教学，很大程度舒解华人不满情绪。

1996 年私立高等教育法令通过后，进一步规范私立院校的成立和升格事宜，私立高等教育的商品化和资本化出现高潮，其时也是私立教育获利的高峰年代，个别在商业上成功的大学还能挂牌上市。根据高教部数据，到 2017 年已发展成 46 间私立大学，30 间私立大学学院，再加上 398 间学院，9 间外国大学的本地分校，合计共 483 间私立大专院校。对人口只有 3,300 万的发展中国家而言，数量不可谓不多，收生人数已经超过国立大学。

由于国内缺乏高等教育机会，导致高教入学率和劳动力中拥有大专学历的数字都是偏低。1990 年代，马来西亚只有 7.2%在大学年龄层的人口进入本地大专，同时期的阿根廷是 35.8%，韩国是54.8%。透过国立大学扩张，以及私立大学的快速发展，17 至 23 岁年龄层的高教入学率，从 1965 年的 2% 增加至 2009 年的 38%，目标是 2020 年达到 50%。

同时，劳动人口中具有大专学历者，已从 2005 年的 20% 增加至 2010 年的 27%，希望在2020 年达到 33%。由于在第十大马计划下，政府不打算增设国立大学，因此增加高教入学率的任务，将寄望在私立院校的努力。

高等教育的市场化改变了马来西亚社会的面貎，也取得一定成就。私立大学的爆发式成长，为许多人提供高等教育机会，取得学历或改变命运。另一方面，国家的人力素质有一定提升，而英文的回潮和使用也成为不可逆转的趋势。也就是说，马来西亚在高教领域发展出的市场化模式，无论就社会面和商业面而言，都有它成功的部分。

开办私立大学本身不是问题，更是世界常态，特别是非营利的私立大学，在日本、台湾和韩国都有卓越的例子。美国的非营利私立大学甚至比公立大学出色。在全球范围来看，天主教和其他宗教团体是私立大学的主要力量。但是，马来西亚高等教育在自由化后，政策上却鼓励营利导向的私立大学，大学发展充斥市场化和商业化逻辑，还附带许多扭曲和不健康的牟利行为与资金运作，对国内的高教生态和大学精神，都带来负面和受争议的影响。换言之，我国选择了一个带有病态和机会主义的私立高等教育模式。

西方国家因应社会需要，也有商业化的私立大学，以教学为主，但始终不是社会主流。社会需要培植的核心价值和研发创新，也不能由追求营利的大学来提供。马来西亚高教的危局在于，国立大学长期受制于种族化和政治化，无法完全满足社会期待，但蓬勃兴旺的私立大学却受市场化和功利思维主宰，一样不能填补众多社会功能。当社会趋向多元与转型，目前的大学生态就无法培养各领域所需的优质人材。

我国开放社会力量参与高等教育，一开始并没有宏观的政策理想，主要是解决人力需求和政治压力，其次就是庸俗的教育产业化目的，因此鼓励企业和财团办学，跟其他国家愿意协助公益团体和宗教组织办学，在政策动机上完全不同。在政治管控上，企业财团比较令政府信任，他们以牟利为主，不重视崇高理念、不挑战既有社会价值。若在开放私立高教初期，协助有教育理想的社会力量入场，相信今日私立大学面貎或稍有不同。

盈利导向的私立大学站在投资人立场，重视营收和财务，以教学为主，没有资源投入研究与学术，如购置科研仪器和电子期刊数据库，图书馆藏书以教科书为主。尽管私立大学办学较具活力，又淡化种族色彩，却有格局规模不足、学生视野受限、师资没有研究累积、缺乏科研创新能力等弱点。这类大学可提供社会劳动力，但无法带动企业变革和经济转型。

财团开办私立大学，尚有多重利益考量，包括跟地产和圈地挂钩。大学周边的土地和房地产，因学生人流和住宿需求而提高价值，不少私立大学的投资者就是房地产发展商，或是拨地与大学合作。年前著名投资家兼慈善家官有缘有意捐助三千万元，资助拉曼大学兴建学生宿舍，因有违房地产商利益，遭到大学当局拒绝。

除此，我国还有一些政党创办的私立大学，背景特殊。执政的国阵主要成员党都设有自己的大学，巫统有敦拉萨大学，马华公会有拉曼大学和拉曼大学学院，印度国大党有亚洲医药科学技术大学（AIMST University），民政党有宏愿大学，人联党也曾办过联合学院（现改称拉莱泰益学院，Kolej Laila Taib）。

持平而言，政党办校不见得是传播政治意识形态，主要为了掌握教育资源，方便与社会连结和动员，国阵非土著政党自办大学，也为化解政治压力，显露他们无力在体制内纠正大学固打制的窘境。此外，有些政府官联公司（GLCs）和州政府也开设大学，背后各有动机与利益。表面上私立大学似有多元特色，其实理念紊乱、体制复杂，不利我国大学培育学术传统与精神。

基于私立大学的利益复杂，加上市场压力，遂使在科系设置上，多为迎合市场和就业需要，以应用性和实用性为优先，如商管、理工、资讯、设计为主要大类，形成科系的单一化和集中化，千校一面，着重轻巧浅薄的课程，导致学府没有特色，学生欠缺专业特长。

上述科系并非不重要，可是随着社会变迁所需的众多领域却没有受到关注，例如法政、教育、社工、翻译等，遑论基础科学。每每造成社会面对治理困境和论述匮乏时，经常感叹大学虽多，但无人可用。大学科系趋向功利、低端和重复，造成社会整体在思辩、讨论、知识上的短浅与浮躁。

由于私立院校初期开放力度过大，监管失当，不足二十年内市场渐告饱和，在生源和财务压力下，只好降低入学门槛，学历和成绩俱在贬值。大部分大学学制 3 年，不是美式主流的 4 年制，加上入学要求宽松，许多学生无法应付艰深和需要抽象思维的课程。

我国学术传统本非深厚，公私立院校在二十余年内暴增到500 所以上，也导致师资和管理水平参差不齐。论培养能力和学术水平，即使与东亚一般学府相比也有差距。我们不必从量化后的世界大学排名来检验，只要观察国内有没有好的出版业、好的媒体，好的阅读生态，就可以一窥大学教育的良窳，并没有与外在的繁盛和喧哗成正比。

高等教育的种族化和市场化，已经拉开大学之间的族群分野。国立大学因固打制和低学费，学生有 60% 以上是马来人，私立大学因收费偏高和英语授课，80% 以上是非土著，不利于长期国民融合。较少人提及的是，私立大学因缺乏校园冲击，课程偏向实务和应用，大学又以顾客服务导向，无法带动学生运动，欠缺培育学生思辨和社会意识的土壤。近年所见的政治和社运精英大多来自国立大学和留学归国者，与此不无关系。

困境与前景

东亚国家如日韩和新台，都从经济发展和科技升级的战略角度，来规划大学的发展目标，马来西亚则从政治和社会秩序为目标，来思考大学的建设。两种不同的政策目标，最后呈现不同的大学水平，也反映在各国经济发展程度上。

哈佛大学研究东亚发展的著名学者 Dwight Perkins（2013）指出，马来西亚想在高科技产业做出成绩并不容易，因为这些企业依赖工程和理科人才，我国大学却对专才的培养心有余而力不足。世界银行的经济学家也指出，我国家庭债务过高固然是个问题，但教育素质低落更令人担忧，因为改善教育品质可以提高家庭收入，届时家庭债务就可以减缓。

困扰我国高等教育的这两个因素，已是牢不可破的结构性体制，随着时间推移，也嵌坎在大学文化内，并形成庞大的既得利益，短期实难以改变。不过，自 2000 年后各类世界大学排名相继盛行，通过评比暴露出我国高等教育的颓败和危机，反观东亚其他研究型大学则达到一流水平，我国难望其背，为教育部和国立大学增添巨大压力。

国立大学为图振作，近年引进绩效评估（KPI），增加奖助、推动研发以及教师评鉴，这对招聘、通过试用期和升等，提供较明确要求。可是这种有限的改革，并非有方向感或是追求卓越的理念转型，只是着力于争取排名改善，以化解舆论压力和政绩需要。无论如何，提高评鉴要求确实达到部分效果，对学术人员的潜力也有了较客观的评估标准，更重要是在职等升迁上，减少种族因素干扰，这对非土著学术人员是有利的。

但在大学治理上，国立大学仍面对中央行政集权，自主性不足的限制，且管理层流动性高，决策受高教部主导。大学在招聘、收生、预算执行效率、待遇水平都需要加强，也难以解僱水平低下的学术人员。课程设计上，只要变更内容超过 30%，都要国家学术鉴定局（MQA）批准，凡此种种都不利大学发展。虽然近年情况略有改善，但许多工作思维、规章制度和财务管理已经根深柢固，改革不是易事。（Salmi, 2009: 39-43）

对私立大学而言，他们在师资和研究上并无突出之处，只是英语授课和颁授外国学位等优势，还能招收到中国、南亚、中东和非洲的学生，但对新台日韩学生并无吸引力。私立院校的成长期已经结束，中低素质的学院面临退场压力，从数量上看，1999 年私立院校高达 611 所，2017 年减至 483 所。学院之间的合并、收购或易名之事纷纷上演，但纯属商业和财技操作，并无考虑办学的传承与延续。

尽管如此，外国大学分校近年仍前来设校，理由何在？厦门大学大马分校在筹备期间，其主管曾约我晤谈，我当时说过：我国的高教市场非常拥挤，可是高校众多却缺乏优质学府，外国大学若认真投入办学，相信仍有莫大空间。

高等教育攸关国家发展，近年来已成为发展中国家的共识，各国政策制定者纷纷认为，一个国家如果没有一所较有水平的研究型大学，无论对高端人才、研究创新、经济升级和全球竞争力，都有不利影响。可是，马来西亚公立和私立大学接近 100 所，传统上都是教学型大学，缺乏高水平的研究型大学，无法参与高端的知识创造和科技研究。

除美国和日本以外，研究型大学几乎都是公立大学，如果我国要发展一两所研究型大学，肯定还是要由政府主导。政府要怎样主导研究型大学的建设呢？

据国际上经验，建设研究型大学可以遵循三种途径：一是选择现在具有潜力的大学，重点加以发展，二是鼓励现有的大学合并，三是重新出发，另外创建一所大学。（Salmi, 2009）目前我国政府似乎是想从现有大学选择一两所有潜力者，以择优的途径让它转型为研究型大学。但是，现有的大学继承了太多保守的规章制度、体制陋习和既得利益，要转型成功并不容易。

比较好的模式，应该是香港科技大学的经验，由政府建设一所全新的研究型大学，在新起点和新理念下，抛开旧包袱和人事阻力，按全新治理模式组建起来，反而更有成功机会。创建一所新的研究型大学，比起改造原有的大学更可取，可以在全新的使命和架构下，按国际一流大学治理模式，赋于较高的行政自主，面向全球争取人才，则三十至五十年或许能看到成绩。若不准备迈出脚步，我国的整体竞争力将长期落后于周边国家。

世界上优质的大学，都有普遍主义的精神、心怀宇宙的态度，才能容纳一流教授、一流学生和一流研究。马来西亚若要从高等教育的困局中重新站起来，政府不能只是着重琐碎和虚浮的措施，反而正本清源，呼唤应有的大学精神，才能制定有视野有愿景的高教改革方案。

参考文献

丁学良，2004，《什么是世界一流大学？》，北京：北京大学出版社。
Abdul Majid bin Ismail, 1971, Report of the Committee Appointed by the National Operations Council to Study Campus Life of Students.
Dwight Perkins, 2013, East Asian Development: Foundation and Strategies , Harvard University Press.
Hena Mukherjee and Poh Kam Wong, 2011,“The National University of Singapore and the University of Malaya: Common Roots and Different Paths”, In Philip G. Altbach and Jamil Salmi eds., The Road to Academic Excellence: The Making of World-Class Research Universities , Washington, DC: World Bank, pp. 129-166.
International Monetary Fund, 2009, World Economic Outlook Database , Washington, DC: International Monetary Fund.
Salmi Jamil, 2009, The Challenge of Establishing World-Class Universities , Washington, DC: World Bank.

潘永强，政治评论作者。

编按：本文原为潘永强主编“马来西亚教育大未来”丛书首册—《浮躁•族群•市场化—困局中的大学》之总论。本文获得大将出版社授权转载。谨此致谢。

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