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    纳吉为何屹立不倒? :“赢者全拿”的政治体制

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    【书海钩沉】

    臭名远播的一马公司弊案有两个面向:第一、当政者滥权枉法的肆无忌惮;第二、国家与社会对贪腐政权的无计可施。这两个问题当然是一而二、二而一的:如果贪腐必然招致身败名裂,敢以身犯险的就会少。不过,从形势演变上,我们却可以第13届大选划为界,分为两个阶段,去检验这两个面向。

    2009年纳吉把登嘉楼基金改为一马公司到2013年大选是第一阶段。这时的巫统/国阵已经失去国会三分二多数优势和五个州政权,后来靠招降纳叛和皇恩浩荡夺回霹雳。之后,国阵在2008年后的16场补选中输了8场,而纳吉、罗斯玛(首相夫人,Rosmah Mansor)和“一个马来西亚”都成为民众嘲弄对象,要求干净选举与安全环境的示威已经变成家常便饭,党国威信已经江河日下,在2013年败选绝非不可能之事。

    这样的形势下,纳吉为什么不怕下台后身陷囹圄而大肆“收刮”国库?罗斯玛为什么不隐藏自己的骄横豪奢?是谁让他们无所顾忌?

    2013年选举国阵输选票赢议席开始是第二阶段。在这个阶段,一马公司弊案越演越烈,马哈迪、慕尤丁、沙菲益阿达、慕克里(Mukhriz Mahathir)等公开攻击纳吉,其后纳吉在2015年7月与2016年2月陆续拔掉慕尤丁、沙菲益阿达与慕克里官职,让巫统分裂白热化。然而,为什么在野党无法乘势而起逼纳吉下台?为什么“净选盟4”集会34小时50万人次的气势无法摧朽拉枯,反而被半个月后的红衫军示威转移视线?

    如果说这是因为在野党和公民社会当时不懂得把握时机与巫统造反派联手,那么为什么2016年3月由马哈迪与在野党、公民社会领袖联手发起的《公民宣言》 也无法一呼百应,要拖了两个半月才勉强找到100万个签名呢?民联是否不应该因为伊斯兰党在吉兰丹强推“伊斯兰刑事法”而分裂?反对或批评《公民宣言》的舆论领袖是不是格局太小?“净选盟4” 没有得到更大、更跨族群的支持,之后也没有再出现要求纳吉下台的大型示威,只有马哈迪主导的《公民宣言》和社运分子法米(Fahmi Reza)带动的游击队式“小丑首相”图像成为公众表态的方式,是不是马来西亚人太懦弱?

    而在野党期待砂拉越州选作为惩罚纳吉的“中期选举”,却反而出现议席之争,也无法抗衡阿德南(Adenan Satem) “新首长”的魅力,最后在选区划分改变形势、投票率下降和部分选民转向下,不进反退,从71席的15席(21%)掉到82席的10席(12%),让纳吉的压力暂时减缓。第14届大选时,选民能够找到踊跃投票的热情吗?如果国阵再度赢得多数议席,即使得票比率继续减少,纳吉是不是就化险为夷,摆脱一马公司弊案?

    万一国阵因为投票率大幅度下降而赢回多数选票,在技术上取得“正当性”,纳吉是不是更加稳如泰山,国家是不是会进一步被掏空?就算纳吉最终因为被外国提控而无法不下台,接班的会不会是由纳吉指定的阿末扎希或希山慕丁(Hishammuddin Hussein),然后与造反派和解,甚至与伊斯兰党结盟,展现“马来人大团结”?如果巫统又再一次死里逃生,这个国家会有可能出现改革,避免新的一马公司吗? 如果不可能,马来西亚将伊于胡底?

    这些局面,思之都让人痛心疾首。然而正因为痛心疾首,我们更不能方寸大乱,病急乱投医,以免使局面恶化。面对“纳吉为何屹立不倒”这个问题,我们第一件事要做的就是不为“纳吉”这个名字所惑,以为问题都出在纳吉和罗斯玛两人,浑然忘了结构性的问题,不知道“冰冻三尺,非一日之寒”!本文将超越个人,从法治、选举与政党政治、民愤、替代政体共识四个层面检验国家大崩坏的原因。

    一、法治之不彰

    对抗贪腐的第一道防线是法治,意即掌权者受制于法律,而不是凌驾于法律之上。尽管民主让人民有机会把滥权的政府拉下台,使当权者有所顾忌;法治其实可以在没有民主的情况下出现,只要当权者愿意尊重游戏规则。殖民地没有民主,然而没有人可以否认,香港在英国统治下建立了法治的基础,官员的贪腐更在1974年设立廉政公署后锐减。新加坡的人民行动党擅长用法律对付在野党与异议分子,说不上有真正的“法治”(rule of law),即便如此,其“依法而治”(rule by law)的制度,的确在技术层面上建立了廉政。

    马来西亚和港、新一样是前英国殖民地,为什么我们的司法、检控机关那么堕落,对一马公司这样的滔天大案完全无能为力呢?法治的不彰是从纳吉开始的吗?

    • 司法机关丧失独立性,始于马哈迪。1988年之前,法官在政治上保守,在许多案件虽然倾向于维护行政权,但基本独立清廉。1988年,在巫统党争的背景下,马哈迪革退了最高法院院长沙烈阿巴斯和另外两位最高法院法官 + 。1998年,安华肛交案1.0时,法官保罗(Augustine Paul)等的预定立场为人诟病。马哈迪执政末期,著名律师林甘(VK Lingam)甚至控制法官升迁,这个弊案于2007年阿都拉任内曝光,可惜阿都拉无力整治。2008年10月,阿都拉任期尾声,首席大法官甚至由巫统党员扎基(Zaki Azmi)出任。(见《马来西亚大崩坏》的〈司法篇〉)
    • 总检察长集政府法律顾问、检察司、法律草拟人、司法与法律服务委员会(Judicial and Legal Service Commission)成员 + 四大权力于一身,充满滥权风险。1980年之前的总检察长是内阁阁员,因而受到国会监督。1980年后不再由阁员出任,也不再需要面对国会议员的质询。1998年,安华肛交案1.0时,检控官捏造罪名,控状错误百出。2013年,安华肛交案2.0时,总检察署竟然委托巫统律师沙菲益阿都拉(Muhammad Shafee Abdullah)主控。
    •  警察部队的高度政治化,始于冷战时期。英政府为了扶持稳固和亲西方的后殖民政权,以警察为“剿共”主力,政治部长期对在野党异议分子进行监视、渗透和打压。政警相护在1969年后加深,更于1998年直接成为马哈迪迫害安华的打手。2006年,担任纳吉保镖的两名特警阿兹拉(Azilah Hadri)与西鲁阿兹夏(Sirul Azhar Umar)谋杀传闻与纳吉相识,但为后者坚决否认的蒙古女子阿尔丹杜雅,为警队枉法涉及政要层级最高、牵连最广者。2007年,警察商业调查科总监南利尤索夫(Ramli Yusuff)指控时任总警长慕沙哈山(Musa Hassan)涉嫌包庇黑社会 + ,纠缠多年,慕沙哈山却继续任职至2010年,全身而退。2005年,阿都拉首相任内,以前首席大法官莫哈末赛丁(Mohamed Dzaiddin Abdullah)为首的皇家委员会建议成立“警察行为不检与投诉独立委员会”(IPCMC),但受到警方大力反对,最后于2009年以独立性较弱的“执法部队廉政委员会”(EAIC)取而代之,乃警队改革的挫败。(见《马来西亚大崩坏》的〈警政篇〉)
    • 反贪污委员会成立于2009年,以取代因为不独立无作为的反贪污局,是阿都拉首相改革计划的一部分。然而,反贪污委员会一开业,便涉嫌成为政治迫害的工具。1月,巫统马兰区部执委哈里米(Halimi Kamaruzzaman)宣称,在该委员会彭亨总部被刑求,逼迫他承认在巫统党选中协助买票 + 。7月,雪州行政议员助理赵明福被传召至该委员会雪州总部供证,第二天被发现横死在天台,涉案官员无人被控,反而有人升官。2011年4月,巴生港口关税局官员阿末沙巴尼(Ahmad Sarbani Mohamed)在该委员会吉隆坡扣留所内坠楼死亡,验尸庭认定为意外。

    长期以来,司法机关、总检察署、警察部队、反贪污委员会──在不同程度上──可以一方面协助当权者迫害政敌,一方面对当权者的贪腐、滥权行为视若无睹;当权者吞食民脂民膏,为什么要有所顾忌呢?马哈迪长期破坏司法独立后,竟然入禀法庭控告纳吉滥权,寄望法庭作出不利当朝首相的判决,实在幽默。

    二、选举与政党政治之不彰

    当权者可以对法治没有承担,而仍然不敢贪腐,如果他们顾虑贪腐会侵蚀执政的正当性,诱发精英夺权或民众起义。在多党民主国家,选举和政党就是让当权者不敢为已甚的机制。我国实行“头马胜出”(First-Past-The-Post)选制,不公不均的选区划分加剧其“赢者全拿”(winner-takes-all)的特性,一方面使在野党从未曾赢得选举,另一方面让各族群选民患得患失,深陷族群与宗教政治,因而使当权者有恃无恐。对此,《选制篇》已深入剖析,此处不赘。本节将检视内阁制与联邦制的不彰。

    2.1 内阁制民主之不彰

    政党对内阁制民主(parliamentary democracy)至关重要。这不止是,因为政府首长不是直接选出,而是由民选议员推选出政府首长与其行政团队;所以,从提名、辅选到协调议会与政府的运作,政党都是重要的机制与链接。更重要的是,真正的“三权分立”(seperation of power)只有在总统制民主(presidential democracy)才有可能,内阁制的运作模式其实是行政与立法的“两权混同”(fusion of power)。也因此,立法与行政机关之间的制衡,在单一政党以多数执政的国家,往往大部分转移到执政党前座议员与后座议员之间的制衡。

    今天许多人以为选举和不信任投票是替换首相的唯二正当手段。其实,如果执政党掌握多数而不信任投票竟然还能够通过,就表示执政党后座议员倒戈,不但极不寻常,也意味政党的弱化。在传统的英式内阁制/西敏寺民主下,一般上执政党议席过半可以单独执政,而首相作为执政党的党魁其实是由全体党籍议员组成的“国会党团”(parliamentary perty)选出。因此,首相面对败选、国会不信任投票、党魁选举落败、前座议员(部长、副部长等)辞职四重制衡机制,不能视民意党意为无物。(图一)如果执政党在首相领导下民望低落,执政党议员为了避免选情被拖累,可能就会推举新党魁;而资深阁员辞职,往往就是首相受到挑战的先声。

    1990年英国保守党首相“铁娘子”撒切尔夫人,因为“人头税” 和疑欧立场流失选民与议员支持而最终被逼下台的过程,可作参考。10月,在野的自由民主党在补选中夺走保守党一席。11月1日,副首相贺维不满铁娘子的欧洲政策而辞职。不到三周,另一位部长赫塞尔廷(Michael Heseltine)也呈辞,与她争党魁。20日,第一轮投票中,铁娘子得54.8%选票,而赫塞尔廷得40.9%,领先少过15%点,少了4票,因而需要进入第二轮投票,而其他候选人也可以加入战围。由于一些内阁部长对撒切尔夫人在第二轮的胜望存疑,原本要奋战到底的她最终在22日宣布让贤,而财相梅杰(John Major)和外长赫德(Douglas Hurd)入场与赫塞尔廷竞争。

    27日的第二轮投票中,梅杰赢得49.7%,还欠4票才能过半,但是,赫塞尔廷和赫德随即宣布退选,成全梅杰。28日梅杰就入宫觐见英国女王组织新阁,完全没有女王需要召集600多位国会议员征询他们动向的谬剧。值得一提的是,22日,在野的工党也在国会提呈对铁娘子的不信任动议,希望逼使国会解散,但是,该动议以367票对247票被击败,没有任何保守党议员跑票。 + 首相借党魁选举而非不信任动议易人,说明这是执政党的家事,完全没有在野党置喙、国家元首下指导棋的余地。

    另外,澳洲从2007年至今十年换了五次首相,除了2007年和2015两次是因为政党轮替,其他三次:(1)2010年陆克文(Kevin Rudd)总理被副总理吉拉德(Julia Gillard)逼退;(2)2013年陆克文从后座挑战吉拉德成功;(3) 2015年原通讯部长藤博尔辞职挑战艾博特总理成功,都是因为执政党国会议员担心原来党魁失去民心,拖累选情,而由资深阁员挑战总理。

    英澳首相没有涉及贪污,只因为失去民心都会受到阁员挑战;为什么纳吉敢于把逾十亿美元存入本身户口 + ,而在东窗事发后依然能够牢牢控制本党呢?追溯其原因,按照前部长莱益斯的说法,因为冷战和马来民族主义的需要,原本殖民地最高专员所享有的大权,独立后全都交到了马来亚首相手中,因而首相绝对不是内阁同僚的“平辈之首”(first among equals)(见《内阁篇》)。首相权力不受节制,还有两个关键,第一是我们以英国体制为模范却独漏国会党团;第二是内阁体制的败坏,让部长变成恩庇机器。

    在原来的西敏寺制度下,朝野政党议员都分前后座,执政党前座议员(正副部长)固然多行政权力与薪俸,但党魁是前座与后座议员组成的国会党团一起选出,而决定候选人的权力部分掌握在地方党部手上,因此,首相能真正掌握的是在内阁的集体负责精神下一定要支持政府的前座议员(所谓“饭碗铁票”payroll votes),而不时要面对后座议员对政府法案弃权甚至投反对票(所谓“后座反叛”backbench revolt)的风险。后座议员违反党鞭指示固然可以解除当权,但是,革除议员是不轻易使用的非常手段,不然将快速折损执政党的议会多数优势。

    后座议员虽然是二军,但却可以批评本党政府与前座议员,甚至可以借国会论政建立名望,往前座迈进。西敏寺国会是否沦为行政机关的橡皮章,政府后座议员的独立性是关键。就国阵而言,后座议员俱乐部只能接受党鞭控制而不能制衡本党政府部长,其国文名“Kelab Penyokong Kerajaan”更开宗明义排除了“后座反叛”的机能,完全无力与首相和前座议员抗衡。本来在野党就受到钳制,执政党后座议员变成政府护航部队,国会能不变成橡皮章吗(见《马来西亚大崩坏》的〈议会篇〉)?

    我国朝野政党的党魁都由党代表甚至党员选出,表面上比国会议员选党魁民主;事实上,因为党魁掌握委任候选人的杀生大权,可以轻易控制议员,反而损害了对党魁的制衡。而当执政党/联盟处于弱势时,没有议会党团这一层体制,委派政府首长的权力反而可能旁落。2014年雪州大臣危机,是否应该由旺阿兹莎取代卡立(Khalid Ibrahim)出任大臣,本应该是雪州44位民联州议员决定。如果旺阿兹莎以30对14票胜出,那么其他14位议员要么接受这个结果,要么退出州政府,而王宫就必须接受旺阿兹莎明确得到全体56位州议员中至少30位的支持这一事实。卡立在一段时期只获26席(伊斯兰党13席、巫统12席、自己1席)支持而竟能以少数执政的闹剧根本不应该发生。马来西亚2008年后政局之诡谲多变,不建立议会党团的制度,非民选机关干政、政府废立频仍之祸,恐难摆脱。

    国会之外,内阁本来是对首相的另一层制衡,但是,偏偏我们的内阁部长也恋栈权位。阁员因为与首相/内阁政见不合而挂冠求去的例子,印象所及,只有东姑时代的农业部长阿兹依萨、马哈迪的第一位副首相慕沙希旦、阿都拉时代的实质法律部长再益伊布拉欣(上议员)三人而已。慕尤丁与沙菲益阿达,一方面在内阁内外批评纳吉,另一方面却不愿辞职,最终遭纳吉革除他们的副首相与部长职位。

    议员的恋栈权位,不只是个人素质问题,我们必须正视行政团队持续扩大、部长功能的庸俗化的结构性问题。1955年,联盟赢得马来亚立法议会52席中的51席,东姑的前座议员却只有15人,占全体立法议员、全体联盟议员的比率不到三成。1978年,胡先翁赢得出任首相后第一次大选,他的行政团队却开始臃肿了,前座议员占全体国阵议员的43.85%。2004年,阿都拉以新首相之姿赢得91%国会议席,199名国阵议员中竟有92位出任部长、副部长或政务次长,比率高达46.23%。

    2013年,纳吉在出任首相后的首次大选险胜,国阵议员降至60%(133人),但是,他还是委任了29位部长和22位副部长,只是不再委任政务次长,前座议员在国阵议员的比率降到四成以下(38.35%)。然而,等到2015年7月他在一马公司危机中为革除慕尤丁与沙菲益阿达并收编国会公账会(PAC)四人第二次改组内阁时,前座议员总数又膨胀到60人,占国阵议员的44.78%,恢复旧观,几乎每两个国阵议员就有一人有行政官职(表一)。

    相较之下,英国国会有650席,2015年大选保守党赢得330席(50.77%)。根据一位保守党政论家享利希尔的计算,卡梅伦至少有 133张“饭碗铁票”(40.30%) ,被批评为以官职绑架保守党议员,危害议员的独立性。 + 有过之而无不及的国阵,在2008年之前虽全无倒阁之虞,但是,以行政职务酬庸党籍议员的用心昭然若揭。部长官职可以收买的不止议员,还有选民,因为部长可以带来地方发展,纳吉以部长职为马袖强助选的安顺补选就是最新例子 + 。然而,当行政官职变成选举利基,部长怎么可能还有国家大臣的风骨和格局?另一方面,行政团队越臃肿,个别成员就越没有分量,首相权势自然越大。

    雪上加霜的是,内阁不但越来越臃肿,首相署也随之膨胀,夺取各部门的权力,置之于首相眼下。首相署现在辖下机构多达61个,所获拨款占2016年联邦政府预算的7.6%。 + 首相署成立于1957年,但是迟至1971年拉萨才委任1个助理部长,后来提升至副部长层级。1982年,马哈迪增设首相署部长1人 (之前只有无特别职务的“不管部长”),到2003年退任时已经增至4部长1副部长。2004年,阿都拉的92人行政团队中把首相署扩大到6部长2副部长。2013年,纳吉进一步把首相署扩充至8部长2副部长,并在2015年改组时达到11部长2副部长的高峰。首相署部长不但可以组织一支足球队,也占了内阁成员的整整1/3。

    内阁无力制衡首相的另一个原因,就是首相兼任财长的做法。马哈迪在2001年首开先河,而阿都拉与纳吉都萧规曹随。在现代西敏寺民主国家,财长是最重要阁员之一,可以制衡首相,不让他随便乱花钱。东姑、拉萨时代的财长陈修信就是理财极其审慎的范例。如果2009年时财长是慕尤丁或其他人,纳吉可以把“登嘉楼投资机构”改为一马公司,但几乎不可能让它“直接向首相负责”,变成个人提款机。

    把一马公司的问题个人化成纳吉一人一家的贪腐,无视现有内阁制的种种缺陷──有党鞭而无国会党团(议员无制衡首相权力)、部长职位变成酬庸工具(行政团队臃肿)、部长最主要功能变成恩庇工具(治国能力与担当不重要)、首相兼任财长;恐怕未来还会有新的一马公司以更高明的形式出现。

    2.2   联邦制、地方分权之不彰

    对首相的制衡,除了来自全国选举、国会和内阁,也可以来自下级政府和其选举。马来西亚是有三级政府的联邦内阁制国家,不同层级的政府可以选出不同政党主政,妨碍一党独大。而如果选举时程能够错开,下级政府的选举更可成为上级政府的“中期选举”,让选民奖惩后者的表现。

    然而,1951年在英国殖民统治下开始的现代地方政府选举,在独立后第8年(1965年)就被联邦政府借口马印对抗宣布中止。1976年,县市议员改为由州政府委任,形成选民“选一(州)送一(县市)”的局面,地方选举正式消失。1959年独立后第一届选举,联邦与州的选举错开日期举行,结果伊斯兰党赢得丹、登两州政权。1964年起,半岛各州的州选举都与联邦选举同步举行,除了1978年发生“大臣危机”的吉兰丹。

    同步选举意味着同样的政治气候,选民因此倾向投选同样政党,加深了“赢者全拿”的效应,为联盟/国阵所喜。然而,在野党掌政的州属因为害怕单独举行选举容易让国阵集中资源强攻,也都跟随国阵惯例,配合国会解散一起解散州议会。东马的砂拉越、沙巴两州州选的日期,本来多与联邦、其他各州选举错开,然而,2004年沙巴州选也与联邦选举同步,砂拉越乃唯一州选与联邦选举分开举行的州属。

    由于砂拉越州是唯一例外,大部分州民只见州选,不见“联邦中期选举”。本届州选,尽管纳吉丑闻越演越烈,阿德南的新首长旋风在其他因素配合下,成功让国阵把得票率从55.36%提升到61.96%,而席次也从72席中的56席增加到82席中的72席,纳吉因而免除了败选的压力。大港和江沙两场补选,极可能是纳吉的最后中期选举。而在国会议员宣誓就职满三年后,即使国会出现空缺,也不需要举行补选,纳吉因此可以独力决定在对自己最有利的时刻解散国会。

    三、民愤之不彰

    纳吉屹立不倒,不能单由法治、选举与政党政治两者的不彰解释。

    在“巴拿马文件”揭露冰岛总理夫人涉及秘密投资岸外避税公司后不到72小时,总理就被逼辞职了。这无关冰岛法治健全,因为此案其实是利益冲突和政治诚信问题,并无违法。总理辞职也不能归功于在野党,因为在野党还没有提出不信任动议,已经有1万人上街示威,占冰岛33万人口的3%,另外2万9千人网上联署要他辞职。真正让总理不得不仓皇下台的是民愤。

    《时代杂志》列出“全球贪污”的五大国家 + ,马来西亚坐亚望冠,居首的是巴西。执政巴西的工人党高官涉及掏空国营石油公司Petrobras,总统罗塞夫(Dilma Rousseff)本人虽未涉案,却因操纵国家账目而被弹劾。弹劾案程序在参众议院通过,总统先被停职半年,以面对参议院的弹劾审讯。贪官被控、总统被弹劾,固然是法治、政治体制能发挥制衡作用,逾百万人的反政府示威也不能忽略。 +

    马来西亚与冰岛、巴西最大的分野就是,即使一马公司丑闻越演越烈,马来西亚一般民众却一如既往过日子;即使在对物价高涨、政治贪腐深恶痛绝者当中,也没有任何民愤即将爆发的气氛。除了总计持续34小时、50万人次的“净选盟4”集会,再没有任何大型反对一马公司的集会。而马哈迪所领导的“公民宣言”也花了两个多月才宣称收集了100万名签名,但是,在马哈迪投诉求见马来统治者无门后,也看不到未来走向。

    民愤能让政法精英面对压力,偏偏却在马来西亚缺席。为什么?

    第一、印刷与广播媒体长期被控制,尽管网络媒体打破缺口,仍有许多民众依赖巫统媒体臂膀Media Prima所控制的多家国英文报章、所有私营免费(free to air)电视台以及国营广播公司RTM取得资讯(见《媒体篇》)。一马公司课题本身的高度技术性,对于为衣食住行操劳的许多民众而言,比不上一马援助金(BR1M)实在,也比不上族群和宗教问题更让人义愤填膺。

    第二、异议的代价过高。《联邦宪法》第10条虽然保障言论、结社与集会自由;但是,行使言论自由的往往要面对《煽动法令》、《通讯与多媒体法令》、《官方机密法令》等恶法;而行使集会自由则要面对《和平集会法令》。因为处处是地雷,许多人敢怒不敢言,或者只敢匿名在网络发泄而不敢以真实姓名表达或组织异议。其实,异议的威胁不止来自明刀明枪的国家,也来自潜藏暗处的私人暴力。长期的族群、宗教紧张,也让许多人避公共事务而远之,以求明哲保身。

    必须强调的是,纳吉在第13届大选后收紧言路,但是,对媒体、公民的打压绝不始于纳吉。《煽动法令》等恶法可以追朔到冷战初期,以族群宗教和谐为名劝阻公众关心公共事务是1969年后整个党国体制的运作逻辑,而马哈迪对异议的镇压包括“茅草行动”加强了许多中生代对政治迫害的恐惧。仅仅除去纳吉一人,而不解除媒体与公民的枷锁,新的贪腐暴政还是会出现。

    四、替代政体共识之不彰

    民愤不彰,并不能全面归咎于异议的高成本,因为马来西亚人并不是在所有问题上都是同样的懦弱、谨慎、保守。遇上宗教与族群课题 (甚至是外国课题),我们从来不缺乏慷慨激昂的群众来制造出群情汹涌的氛围;就算精英不认可这种集体兴奋,也往往不敢背离群众。

    因此,民众乃至政治与社会精英在贪腐政权面前的懦弱、谨慎、保守,其实是跨宗教/族群/党派的“集体行动难题”。大家有一定的共同利益,对于未来却没有共识,更缺乏互信一起找出路。

    为什么马来西亚不会出现跨族群、跨宗教的“人民力量”,逼纳吉自己下台,逼巫统抛弃纳吉?

    答案很简单:如果纳吉和巫统因为“人民力量”下台,新的政治、经济、社会秩序将是什么?新经济政策会完全废除还是由其他替代性政策取代?伊斯兰化会加速还是放缓?各方势力会迅速达致协议,携手建立一个包容各方的权力架构?抑或,各方会因为缺乏互信而轻易擦枪走火,把国家烧成废墟?哪一个可能性比较高?

    后巫统的马来西亚要怎样处理新经济政策和伊斯兰化?不要说充满变数的街头政治没有答案,即使行之有年的选举政治也没有答案。2013年,投票给民联的51%选民对这两个问题都没有共识。所以,巫统一祭出“伊斯兰刑事法”来引诱伊斯兰党,伊斯兰党和民联都分裂了。加上巫统造反派的“拯救马来西亚联盟”,除了赶纳吉下台,会比要取巫统/国阵而代之的民联会有更多共识吗?

    在这个意义上,纳吉是巫统的“最低公约数”──纳吉继续掌权不利巫统,但是,党内找不到比他更能号令各方的替代人选。同样道理,巫统/国阵其实是马来西亚的“最低公约数”──抱住纳吉不放的巫统/国阵继续掌权不利马来西亚,但是,国内找不到比巫统/国阵更能为各方接受的替代执政联盟。尽管在第13届大选反对国阵的选民多达53%,这些选民已经无法一致行动并付出巨大代价去推翻纳吉。除非出现外国检控纳吉、导致他不能不下台的发展,否则这个僵局可能维持到第14届大选。

    需要被取代的不仅仅是纳吉、巫统、国阵,而是纳吉乃父拉萨在1969年后建立起来的政治体制:“选举型一党制国家” + 。1969年大选,非马来人为基在野党在半岛的得票率整体保持在26%,马来人为基在野党的得票率却从15%激增至25%,伊斯兰党本身就增加了9%。巫统:伊斯兰党的得票比率从1964年的5 : 2剧降到1969年的3 : 2,马来政治中的两党制隐隐然成形。1969年大选其实是一场中度的马来人海啸,威胁了巫统权力的根本。然而,因为 “头马胜出”(FPTP)选举像豪赌一样输赢波动很大,非马来人为基的在野党因为成功避免多角战,尽管整体得票率没有增加,议席却从6席增至25席;而伊斯兰党尽管在票数上大幅度成长,议席却只从9席微增至12席,因而有了联盟被非马来人摒弃的错误印象。 +

    在513废墟上,拉萨为巫统的中兴和壮大,建立了两个支柱。第一个支柱是以“新经济政策”行之的土著主义,扩大《联邦宪法》第153条“马来人与沙砂土著特别地位”的三项有限优惠:教育、公共领域就业、商业牌照,加上另外三项:证券持有、私人领域就业、购屋。这些优惠让马来人支持巫统变成是理性的选择。1980年代,马哈迪主政的巫统为了遏制伊斯兰党的再兴,与之展开“伊斯兰化”的竞争。这个背景,再加上(马来西亚立国不久就开始)为了加强对沙砂的控制,国家机关鼓励非穆斯林(尤其是沙砂土著)改宗伊斯兰,后来更严禁穆斯林脱教。“土著优惠”已经成为变相的“穆斯林优惠”,而“伊斯兰化”也变成其中一种保卫马来穆斯林政经利益的手段。伊斯兰党为了为巫统所不能为,则突出建立伊斯兰国、落实伊斯兰刑事法的目标。

    第二个支柱是对非马来人选民“恩威兼施”,一方面强调513的教训,另一方面进行适度的怀柔,让马华公会、民政党有“纠正行政偏差”发挥功能。第二个支柱已经倒塌,因为308政治海啸后没有发生“说好的暴乱”,说明“513重演”是纸老虎,因此西马非马来人尤其是华人对国阵的支持逐步探底。第一个支柱却大致上稳固,虽然巫统不再是马来选民唯一选项,维护其“后513体制”却在不同程度上变成马来社会跨党派的共识。巫统的“马来民族主义”和伊斯兰党强硬派的“穆斯林民族主义”逐渐合流,一方面要加强对穆斯林民众的控制,另一方面要遏制非穆斯林的“威胁”。纳吉之所以得到伊斯兰党的温暖,正是因为伊斯兰党害怕巫统的消亡会连带危害穆斯林的支配。

    这是当今危机最尴尬的真相:纳吉/巫统/国阵这么烂,在野势力却没有替代政体的共识来建立可胜联盟(winnable coalition)。民联过去七年强调善治,却没有下足够功夫去检验、批判现有体制,并通过对话、辩论建立替代体制的共识;而希望能够以“策略性模糊”含混过关,赢了政权再说。我们在危机中苦无出路,这种权谋和机会主义要负上相当大的责任。有共识,在选票箱和议会,在野党也能够重击纳吉。没有共识,奢谈冲撞体制、扩大抗争,还没有困苦到日子过不下的群众为什么要犯险投入?而缺乏广泛群众的支持,肢体抗争不但可能流血收场,还极可能授予纳吉政权口实全面镇压,或扩大成族群冲突来重新洗牌。

    对勇武抗争有浪漫期待者,应该研究一下突尼斯与埃及、菲律宾与泰国的分别。

    为什么突尼斯没有出现像埃及的反革命?关键原因是因为突尼斯各方势力有对话,包括伊斯兰主义的复兴党(Ennahda)没有抱着全盘拿去的心态。在埃及,穆斯林兄弟会的穆尔西(Mohamed Morsi)总统上台后却扩权,引发自由派与军方疑虑,最终发生政变,断送革命成果。

    菲律宾两次人民力量,虽然没有全面改革权贵政治,但是,也没有形成总统由街头产生的常例。1986年阿基诺(Corazon Aquino)总统上台后,再没有一次军事政变成功,后期甚至政变绝迹,达到了民主巩固(democratic consolidation)。反观,泰国红衫军在2006年军方推翻塔信(Thaksin Shinawatra)首相后一再起而抗争,并在2007年与2011年两届大选中拥护塔信的政党重新上台。尽管如此,这样勇武的群众抗争力量并没有办法阻遏军事政变。菲律宾和泰国的人民力量不同,在于前者建立在得到天主教会背书的全民共识上,而后者却是泰国政治内区域/阶级断层线的一方。

    出路:赢者不能全拿、改变必须渐进

    纳吉今天之屹立不倒,是因为四个因素:法治之不彰,选举与政党体制之不彰、民愤之不彰、替代政体共识之不彰。前三者是因为法庭、总检察署、警察部队、反贪污委员会的败坏;是因为选举制度的不适与败坏、国会党团的不存在、内阁的臃肿与庸俗化、联邦制与地方分权的败坏;是因为媒体自由与公民的异议权利被压制。这些都是政治体制根深蒂固的问题,不始于纳吉,也不会终于纳吉。如果只有纳吉下台,而这些症结依然存在,我们未来还有更多的纳吉要反抗。

    诚然,纳吉不下台,上述体制改革断无可能落实,然而,纳吉贪腐如斯却推之不倒的根本原因是第四项:替代政体共识之不彰。非常讽刺的是,固守在巫统的“选举型一党制国家”城堡里的纳吉,其实是马来西亚社会的“最低公约数”,因为反对他的各方力量并无把握他下台后会是怎样的局面,因此无法全力以赴,只能略尽人事。

    拉萨建立的“选举型一党制国家”之所以易守难攻,关键与“头马胜出”选制一样,都有强烈的“赢者全拿”性格,因而让族群宗教之间缺乏互信的社会卡在长远内耗中,无法携手寻找更好的未来。

    “选举型一党制国家”其实包含两个层面:一是政治体制,包括选举制度、议会、内阁、政党、公民与政治权利等,是“游戏规则”;二是政策,包括“新经济政策”、宗教政策、语言政策等,是“游戏结果”。前者的“赢者全拿”制度,让马来穆斯林担心,后者一旦发生改变,他们将一无所有。

    改革要能可行,或许要分两步走。第一步是改革政治体制,使“赢者不能全拿”,“输者不会全无”,解除既得利益者对改革的恐慌。第二步才是改革政策,因为阻力最多,讨论必须现在就开始,但是,除非建立广泛共识,改变应该渐进,而且不是“不能逆转”的。毕竟,越多国人不害怕改革,纳吉与巫统倒台之日才能越靠近。

    现实让人沉重。正因如此,我们更需要超越纳吉的长线思考。我们应该重视体制与共识,而非迷信精英与权谋。


    黄进发,英国Essex大学政治学博士,专攻政治体制与族群政治。现为槟城研究院研究员。

    编按:本文段落略有调整,为林宏祥主编《马来西亚大崩坏:从1MDB看国家制度腐败》一书之一章,获大将出版社授权转载。谨此致谢。

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    本文内容是作者个人观点,不代表《当今大马》立场。

    1. 巫统11位党员要求判决党选因舞弊而失效,高庭却宣判巫统为非法组织。最高法院院长沙烈阿巴斯准备以九司会审聆听诉方上诉,却被马哈迪以他之前对行政权的批评乃“行为不检”为由,建议元首革职,交付仲裁庭,成员包括代院长Hamid Omar。当最高法院五司会审接受Tun Salleh所求,有利益冲突的Hamid Omar不得参与其仲裁庭,五位法官也受革职,交付另一仲裁庭。最终,Tun Salleh、Wan Sulaiman和佘锦成(George Seah)被革职。佘锦成本人后来撰文详述秘辛:“Crisis in Judiciary: The Hidden Story”,刊于律师公会网页

       

    2. 该委员会在《联邦宪法》第138条下成立,决定地方法庭法官与推事的仕途,因此可能形成总检察署对下级法庭法官的间接控制。

       

    3. Malaysiakini (2007),“Special Report: Top Cop v Top Cop”, Malaysiakini, November 1, 2007.查阅此处

       

    4. The New Paper (2009) ,“They beat me and made me strip, claims UMNO member”, The New Paper, February 3, 2009. 查阅此处

       

    5. White, Michael, “Thatcher resigns, from the archive, 23 November 1990.”, The Guardian, April 8, 2013.查阅此处

       

    6. Hope, Bradley and Wright, Tom (2016), “1MDB Scandal: Deposits in Malaysian Leader Najib’s Account Said to Top $1Billion”, Wall Street Journal, March 1, 2016.

       

    7. Henry Hill (2016) “Cameron’s extended payroll vote now consists of almost half the Parliamentary Party”, Conversavtive Home, March 2, 2016.查阅此处

       

    8. 高嘉琪 (2014),“马袖强胜选必受委部长,纳吉祭出补选‘撒手锏’”,《当今大马》,2014年5月29日。查阅此处

       

    9. 见居銮国会议员刘镇东脸书

       

    10. Bremmer, Ian (2016),“These Five Facts Explains the State of Global Corruption”. Time. March 17, 2016. 查阅此处

       

    11. 必须说明的是,左派群众视罗塞夫总统的被弹劾,是右派的政治阴谋,因此,除了反罗塞夫示威,也有挺罗塞夫示威。

       

    12. 黄进发 (2007),<马来西亚50年:“选举型一党制国家”的打造>,孙和声、唐南发编《风云五十年:马来西亚政党政治》,吉隆坡:燧人氏事业。

       

    13. 黄进发 (2015), <马来西亚1.0 (1969-2008)> (),《燧火评论》, 2015年5月13-14日。

       

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