城乡规划指南风波评析

林芜珉
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【读者特约】

日前闹得沸沸扬扬的《雪州规划标准及指南手册》(Manual Garis Panduan dan Piawaian Perancangan Negeri Selangor,一般媒体翻译为《雪州城乡规划指南》)第三版本,其实并不是什么空降产品,它衍生自马来西亚半岛城乡规划部(JPBD Semenanjung Malaysia)所研究和编辑的各种各样跟城市规划有关的指南,以及后来的《雪》第一版本和第二版本。

这些指南并不像是州属结构蓝图(State Structure Plan)或地方发展蓝图(Local Plan)那样属于法定文件(Statutory Document),因此没有法令规定出版的时候必须通过报章通知民众,或者必须举行为期30天不等的公众参与环节来接受各方检查和提供意见,甚至颁布宪报。

属联邦和州共同事务

基于《1976年城市与乡村规划法令》(Act 172)第2B条(1)(b)款赋予城市与乡村规划总监“出版报告、简报、统计、专刊以及其它跟城市与乡村规划相关的刊物和套用方法”,现时隶属城市和谐、房屋及地方政府的马来西亚半岛城乡规划部因此担起了指南出版的研究和工作,以让各大相关部门上至联邦或州政府,下至地方政府,在决策某发展计划之前可以拿来做参考。

宪法第9附录(Concurrent List)阐明除了联邦直辖区,城市与乡村规划都属于联邦政府与州政府的共同事务。Act 172第4条(4)(c)款赋予州规划委员会(State Planning Committee)类似的收集资料和出版任务,而作为委员会秘书的城乡规划局局长,同时也是这个委员会的首席顾问(principal adviser)。

州规划委员会通过城乡规划局从旁协助,参考马来西亚半岛城乡规划部编辑的规划指南,然后经过无数的内部会议讨论和举办工作坊,集合州内地方政府、相关技术单位和机构、业内团体、非政府组织以及相关人士等的意见,再呈现给州行政会议(EXCO Meeting)等待通过。这也就解释了为什么一些州属也有类似的规划指南,以方便各个单位,小则建立个别建筑物(Erection Of Building),大则规划涉及几百英亩的大蓝图(Master Plan),尤其是规划新城镇(New Township)的时候,需要参考更多不同土地用途的规划指南。

毗邻地主有反对权利

备受争议的《雪》第三版本第4至20页KM4-3项宗教设施(非伊斯兰膜拜场所),被拿来放大谴责的条例如地点不允许设立在商业区或住家、与穆斯林住家相距至少50公尺、需知会方圆200公尺内的居民并获得他们的同意等,单看这项指南,不同的人会有不同诠释。

对于我们城市规划师来说,根据指南,一张大蓝图如果聚集了5000人以上(换算大概1000间屋子),那么他除了需要保留两片至少0.5英亩的土地或一片至少1英亩的土地来做祈祷室(Surau),还要保留一片至少1.2英亩的土地来做非伊斯兰膜拜场所。非伊斯兰膜拜场所最后如何确定是神庙、佛堂、基督教堂或是锡克庙等,那是规划大蓝图批准以及个别地契发出以后的事,也就是等到社区居民成形了,才由地主(发展商)或联合某宗教团体提出建立个别建筑物申请。如果没有足够的人口,而发展商愿意献地,我们则会参考建议选址(proposed site)以及周边新旧城镇人口。

上一段所说只提到住宅区和宗教场所,其实还没有加入其他规划考量,如商业区、草场、配电房、化粪池、马路等等,整个大蓝图需要至少数十英亩才能有这样的规模,甚至还要考量其毗邻的土地用途,尤其是现成的隔壁镇居民,如果将非伊斯兰膜拜场所安排在他们住家附近,会不会影响到他们以后的生活作息。

Act 172第21条(6)款赋予毗邻地主在地方规划当局(Local Planning Authority)通知下,21天内对于某发展计划做出反对的权利,而所谓的“毗邻地主”,就是Act 172第21条(8)款所列明的,包括建议选址20公尺范围内的地主,以及200公尺范围内的地主(如果双方地主共用一条终端路(cul-de-sac))。

待大蓝图批准后,来到建立个别建筑物申请期间,Act 172第21条(3)款赋予地方规划当局针对建筑物高度、建筑物外貌设计或其它规划需要的相关事项发出书面指示(written directions),因此天际线(skyline)或者香火鼎盛的宗教活动与住家保持一段距离等等有关考量也有可能是其中的指示。

同属转换建筑的用途

这两页引起争议的《雪》第三版本,没有人发现它的来源其实是经过处理的马来西亚半岛城乡规划部所编辑的指南,也没有记者询问雪州城乡规划局或马来西亚半岛城乡规划部这两个技术部门这部分的规划指南是怎样形成的。我们看到和听到的只是众人的惊慌失措和谩骂声,还有很多断章取义和片面之词。

对于商业区和住家能不能申请成为宗教场所,它跟商店申请成为学院(Institution)、办公室申请成为经济型酒店(Budget Hotel)以及住家申请成为幼儿园(Kindergarten)是同一类的,那就是转换建筑用途申请(Change Of Building Use)。

不同于一般的规划准证(planning permission)为时只有1年,逾期前可被建筑准证(building approval)取代;转换建筑用途准证是短暂的,每两三年需要重新申请,虽然水电费根据最新用途收费,地契却依然保留原来土地用途。由于是现成的建筑物(已经取得大蓝图批准和入伙纸),如果只是涉及建筑内部改变,我们通常参考的指南或许只有提供的停车位这一项,除非地方规划当局有其它指示,或者更为简化的申请程序。

还需要提一提的是,报章引用的商业楼规划图、独立/半独立店铺建筑规划图、穆斯林综合墓园结构规划示意图等,与这两页指南毫无关系,刊登出来让人摸不着头脑。

恢复地选以尊崇民意

总而言之,我个人认为最终决定权还是落在各个地方规划当局,也既是地方政府(local authority)或者州城乡规划局(如果那个地区没有地方政府)。因为Act 172第6条(1)款赋予地方规划当局除了监督、管制和规划地方发展,也负责收集和出版自己的类似指南和套用方法。

由此看来,恢复地方政府选举或许才是更“接地气”的做法,好让市民投票选择自己属意的城市管理团队。

希望这场风波可以尽早平息,其它更常发生的争议如缺少了分层地契工厂的指南、3.1公尺周长种植(perimeter planting)等,还有一些因为土地面积和形状限制或其它争议,确实需要重新检讨,再次指望地方规划当局好好地归个案(case by case)处理,而不是太过盲目跟从规划指南,这无形中也扼杀了每座城市本身该有的创意和个性。


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