重温吉打事件:
中央与地方政府纠葛何在?


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【大专论政】

一般人看吉打事件,都会把焦点放在首相纳吉和前首相马哈迪之间的斗争上,而认为无论是慕克里抑或阿末巴沙都只不过是棋子,把慕克里比作牺牲品亦不为过。但笔者想从另一个角度去看这起事件,即从中央和地方之间的关系。

民众一直有一个误解,即地方首长/州务大臣都是由首相来委任的。事实上,我国地方政府亦采用内阁制,故州行政首长/州务大臣是由州议会的多数党之党魁担任,只不过巫统地方上的党领袖是由巫统主席来钦点的,所以充其量只能理解为首相间接选择了州行政首长(这里指的是巫统执政的州属),但不能视为直接委任之。

这次巫统是如何透过干涉地方党事务进而影响吉打政局?如果我们不知道问题从何而来,及其进行的方式,那我们也就没有一个很好的方案,去阻止中央政府继续侵害地方行政权,以至诋毁联邦精神。因此,笔者认为即使州内巫统代表都反慕克里,皆不应由巫统主席纳吉向吉打苏丹(摄政王)献意撤换州务大臣。而他凭首相之权势,不免让大众的认为是中央政府罢免了州务大臣。

再来,如果州代表不满大臣,就应该回归到州议会解决,即对大臣行使信任表决或解散州议会重选,必要时王室的参与也是管道之一。不幸的,吉巫统反对派的自甘堕落以及首相的配合,虽然使得满足双方的既得利益,但亦造成我国各州行政自治权再度遭受腐蚀。

笔者将在下文探讨为何我们应对府际关系(Intergovernmental Relations,即中央和州地方政府的之间的关系)做严格区分。

府际合作避免权责不分

为了让撤换大臣一事有高度正当性,纳吉宣称慕克里既然是巫统党员,理应服从党中央的指令行政。因其领导的吉打与中央政府的利益背道而驰,所以需迅速撤换之。

笔者无法苟同如此说法,因府际关系并非主从式的,州也不是中央的行政代理人,两者之间应为伙伴关系的,州政府理应要有足够的空间去否决联邦政府相关的政策。简单而言,不是所有中央政府制定的政策州政府就要全盘接受,只要不是深思熟虑的,而且还损害州利益的,州政府照样可以不买单。

这是因为中央政府和州政府追求的利益和处理之事务有不同之处,所以政策制定的不同是当然的。前者可能较注重国防、外交以及国家经济等等,后者较处理州内的基础建设和福利等等。这也是为何选民需分别投选国会议员和州议员。同时,中央制定的政策只有被州政府落实的情况下,才能发挥出来。所以如果有州属认为某政策有损该州的教育利益,不肯积极落实,那中央就有可能碰壁了。

中央地方应积极协商配合

因此在权力重叠的部分上,双方应积极配合,如果有窒碍难行的地方,双方就应该协商讨论以说服对方,而不是简单暴力地使对方屈服。显然,一般上皆是中央压制地方政府。目前,州政府似乎成了中央的傀儡,使得州政府有责无权。在权责不符的情况下,如果州议会通过了不利于地方人民的法案,选民即使拥有州选票的行使权,也无法惩罚真正的罪魁祸首,故问题不会有实质上的解决。

除非中央政府更替,不然再怎么更换地方政权,其依然受中央操控,使得他们在立法和施政上显得不积极,更遑论谈创意的新政治文化了。即使是民联/希盟执政的州属,在教育(依然无法承认统考)和水务(如果有相当的自主权,雪兰莪早就把水荒处理好了,根本无需和中央谈判)等方面乃没有太多积极作为。

那些根深蒂固的官僚结构、脱节的法规以及腐化的体制都无法在地方上有所改善。从历史上来看,巫统的部长和州地方首长很少是因民意不满而下台的,一般是政党派系斗争下的结果,不难让人看出巫统党中央精英政治的影响力,所以老百姓其实没有太多选择和罢免官员的权力,民主精神尚未全面体现出来。

迫使地方政府回应民意

以联邦国制的美国为例,府际关系建立在平等的基础上,当地方有足够的自治​​权时(包括人事权、财政权等),其(尤其是特定的市政府)会有更多的权力和诱因去施政。而联邦政府在立法的过程中,除了考量党高层和利益团体的意见,更会去聆听地方政府的想法,综合多方因素后才制定的政策。

倘若地方有更完善的自主权,那人民在争取州事务之权益时,可以直接对向地方政府,而地方基于民意去施政,而不只是听命于中央的小木偶。

当然,笔者得承认纵使地方有更多自主权,该州属在民主体制上未必会有相应显著的改善,但选票的压力将迫使州政府得时刻回应这些问题,就算慢也是前往进步的道路发展。

 


 

李政豪,国立台湾大学政治系二年级。


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